Devolución de la Plusvalía Municipal

DEVOLUCIÓN DE LA PLUSVALÍA MUNICIPAL

 

Antonio Martínez Mosquera

La regulación de la plusvalía municipal es contraria al Ordenamiento Jurídico según ha declarado El Tribunal Constitucional en los casos en los que sufre una pérdida con ocasión de la venta de un inmueble.

 

¿Qué ocurre en los supuestos en los que hay un incremento de valor, pero que es debido a los efectos de la inflación?

 

La inflación debe ser enjuiciada a la luz del principio de capacidad económica, que puede quedar lesionado por aquélla especialmente en los supuestos en que la realidad gravada acabe convirtiéndose en una riqueza ficticia.

Ejemplo emblemático de ello lo constituyen las plusvalías íntegramente monetarias y que pueden incluso encubrir verdaderas minusvalías en términos de valor real.

En la medida en que la inflación pueda reducir la riqueza real del contribuyente, resultará poco respetuoso con el principio de capacidad económica ignorar sus efectos en el ámbito tributario.

Cuestión distinta será el determinar cuándo la referida ignorancia cause una quiebra de tal magnitud en aquel principio que permita calificar de inconstitucional la ley que avale esa deficiencia.

 

¿Qué dice el Tribunal Constitucional?

 

Nuestro Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de referirse a este principio en varias ocasiones. Lo ha calificado como criterio inspirador y ordenador del sistema tributario y ha señalado que está prohibido el gravamen de hechos que no supongan una manifestación de riqueza, quedando el legislador obligado a buscar la riqueza allí donde la riqueza se encuentre.

En efecto, este Tribunal ha exigido su presencia en el hecho imponible del tributo, sin que la prestación tributaria «pueda hacerse depender de situaciones que no son expresivas de capacidad económica» ( STC 194/2000, de 19 de julio ( RTC 2000, 194 ) , -FJ 4-).

Este principio reclama la existencia de una riqueza real y efectiva, y no meramente ficticia o virtual, que debe estar presente en cada tributo, sea cual fuere la posición que ocupe en el sistema tributario.

No basta con que el hecho imponible se base en una riqueza real, ni que ésta sea la medida de la contribución a los gastos públicos cuando se aprobó el gravamen, sino que es necesario también que estos requisitos se cumplan durante todo el periodo de vida del tributo.

El principio de capacidad económica debe informar al impuesto en todo momento, porque no opera de forma estática o histórica -sólo referida al momento en que se aprobó el gravamen-, sino que despliega su virtualidad de forma dinámica y constante.

Y es que la capacidad económica debe ser actual, ya que resultaría ilógico gravar en el presente riquezas que existieron en el pasado pero no en el devengo del tributo, porque se estaría gravando una riqueza inexistente. Así también lo ha señalado nuestro Tribunal Constitucional, especialmente cuando se ha visto obligado a realizar un análisis constitucional de la retroactividad en las leyes tributarias.

Más concretamente y en relación con los efectos erosionantes de la inflación en las plusvalías, la STC 29/1981, de 20 de julio (RTC 1981, 29) reconoció que la existencia de «coeficientes correctores en las variaciones patrimoniales responde a la naturaleza del impuesto sobre la renta que ha de contemplar incrementos reales no monetarios».

Contribuyó a relativizar este problema el debate generado en torno a la STC 221/1992, de 11 de diciembre (RTC 1992, 221) que resolvía una cuestión de inconstitucionalidad referente al art. 355,5 del RD-Leg. 781/1986, de 18 de abril ( RCL 1986, 1238 , 2271 y 3551) , que afectaba al entonces Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, tributo antecesor del IIVTNU.

 

¿Cómo se calculaba la plusvalía gravada?

 

La plusvalía gravada por este tributo se calculaba por la diferencia entre los valores corrientes en venta del terreno al comenzar y al terminar el periodo de imposición, aplicando unos tipos unitarios del valor corriente en venta, que se fijaban periódicamente por los Ayuntamientos.

La norma reguladora de este impuesto incluía una autorización al Gobierno para utilizar correcciones monetarias cuando razones de política económica lo aconsejaran. En la medida en que tales correcciones no se establecían como un mandato imperativo sino que se dejaban en manos del Gobierno, se cuestionó -además del principio de reserva de ley y de la autonomía local- el principio de capacidad económica.

En efecto, al no quedar asegurada la aplicación de coeficientes correctores, podría recaer el impuesto sobre plusvalías meramente monetarias, gravándose de este modo riquezas ficticias.

Como es sabido, el Tribunal Constitucional rechazó esta cuestión de inconstitucionalidad por estimar que los referidos coeficientes no son el único instrumento para corregir los erosionantes efectos de la inflación, ya que también cabe la utilización de otros medios diferentes (p.e., reduciendo los valores o los tipos de gravamen).

Asimismo, la sentencia invocó el principio nominalista, que «sirve para proteger la estabilidad de la moneda, evitando la pérdida de confianza que en otro caso se produciría», aunque el propio Tribunal matizaba esta afirmación al reconocer la conveniencia de aceptar excepciones a dicho principio en el ordenamiento tributario ( cfr. FJ 5).

El pronunciamiento concluía estimando suficiente que el legislador hubiera contemplado la posibilidad de que el Gobierno -cuando lo considerase oportuno por razones de política económica- pudiera aplicar los referidos coeficientes.

Aunque esta sentencia recibió duras y merecidas críticas de la doctrina, conviene destacar que no negaba de forma tajante la grave lesión al principio de capacidad económica que se podría derivar de los efectos erosionantes de la inflación, que exigiría una reacción del legislador para evitarlos o, cuanto menos, paliarlos.

En efecto, tras señalar, por una parte, que este principio no exige siempre y en todo caso aplicar correcciones monetarias ni éstas «tienen por qué articularse, necesariamente, de forma automática mediante la aplicación de un cierto índice con exclusión de otros posibles métodos», afirmaba, por otra, que el legislador no puede ignorar por completo dicho principio «siempre que la erosión inflacionaria sea de tal grado que haga inexistente o ficticia la capacidad económica gravada por el tributo».

De la jurisprudencia del Tribunal Constitucional no se pueden extraer conclusiones muy precisas que permitan concluir con claridad cuándo es inconstitucional la ley del IRPF que prescinda de los coeficientes correctores de la inflación en el cálculo de las ganancias patrimoniales.

Pero, pese a esa difusa doctrina, resulta razonable afirmar que aparecen dos situaciones extremas que son fáciles de calificar:

1.- aquella en la que sólo una pequeña parte de la plusvalía gravada sea meramente monetaria.

2.- aquella otra en la que toda la ganancia patrimonial sea puramente monetaria.

Con los criterios del Tribunal Constitucional no habría problema en calificar la primera situación de constitucional y reputar inconstitucional la segunda, pero entre estos dos extremos emerge una gran casuística de difícil diagnóstico, aunque obviamente las críticas estarán más fundadas conforme mayor sea la parte meramente monetaria del total de la plusvalía gravada.

Conviene tomar como cierto y seguro que ni siquiera asumiendo la interpretación más proclive al principio nominalista que pudiera extraerse de la referida STC 221/1992, podría aceptarse la constitucionalidad de un IRPF que gravara una plusvalía íntegramente monetaria, porque sería tanto como admitir la tributación de una riqueza ficticia o irreal, situación reiteradamente calificada de contraria a la Carta Magna por nuestro más alto Tribunal.

Pues bien, si trasladamos estas consideraciones a los posibles supuestos de la vida real observaremos que plusvalías totalmente monetarias (que incluso puedan encubrir auténticas minusvalías) pueden aparecer fundamentalmente en aquellos bienes o derechos adquiridos muchos años atrás y cuyo precio de mercado no haya experimentado un aumento significativo a lo largo del tiempo.

En efecto, cuanto mayor sea el periodo de posesión del bien, con más facilidad los efectos de la inflación habrán dejado su impronta, especialmente si se ostentó la titularidad durante determinadas décadas del siglo pasado, caracterizadas por una elevada y hasta galopante inflación.

Si a esta circunstancia se une el que el precio del bien en cuestión no haya experimentado un notable incremento durante esos años (por poca demanda, por algún accidente o incidente importante,...), no resultaría extraño que la posible plusvalía que se pusiera de manifiesto tras la enajenación del bien en nuestros días fuera íntegramente monetaria, puramente nominal. En ese caso, el gravamen de esa ficticia riqueza conculcaría frontalmente el principio de capacidad económica.

Plusvalía en los bienes inmuebles.

 

Los bienes inmuebles, que son los que han sufrido la supresión de los coeficientes de actualización en la reforma tributaria de 2014, la situación descrita puede aparecer con no poca frecuencia en determinados terrenos rústicos o en construcciones en zonas rurales o incluso urbanas que no hayan suscitado especial interés en los compradores y que, por tanto, apenas se beneficiaron del boom inmobiliario de las últimas décadas (hasta 2008).

Cuando, a partir del 1 de enero de 2015, se venda un inmueble de estas características que se haya poseído durante décadas, es fácil pensar que la ganancia patrimonial será sustancialmente nominal y, en consecuencia, su gravamen inconstitucional.

No se trata de situaciones excepcionales, muy aisladas y de difícil previsión por el legislador, porque aunque no sean las plusvalías inmobiliarias más frecuentes, se trata de operaciones comunes y ordinarias, perfectamente previsibles por la ley.

También puede aparecer en otro tipo de bienes o derechos:

 

Piénsese, p.e., en una joya comprada en 1970 por 50.000 ptas. (300 euros), cuyo valor actualizado (según tablas del INE) en 2015 sería de 6.194,7 euros. Si en ese año se vendiera por una cantidad inferior a la última señalada, el contribuyente sufriría una minusvalía real, y sin embargo debería tributar íntegramente por la diferencia entre su valor de enajenación y los 300 euros (suponiendo que los coeficientes de abatimiento ya no fueran aplicables por haber consumido el contador personal de los 400.000 euros). Se gravaría íntegramente una riqueza ficticia e irreal, lo que se opone frontalmente al principio de capacidad económica.

Como es sabido, la Constitución prohíbe que nuestro sistema tributario tenga «alcance confiscatorio» (art. 31,1, in fine ).

No es fácil concretar cuándo tiene lugar una transgresión de este principio, pero no hay duda de que un impuesto será confiscatorio cuando la cuota tributaria coincida con el valor de la riqueza que grava (es el supuesto más extremo), o, aunque no coincida, cuando se aproxime excesivamente a aquel valor.

Cuando el tipo de gravamen se concrete en un porcentaje, el tributo será confiscatorio cuando posea una alícuota especialmente elevada. Pero también puede alcanzarse la confiscatoriedad por otras vías distintas, como, por ejemplo, introduciendo parámetros en la cuantificación del gravamen que den lugar a deudas tributarias desmesuradas (p.e. en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, un coeficiente por patrimonio preexistente muy alto), o incrementando artificialmente las bases imponibles de modo tal que se sobredimensionara la magnitud de la riqueza gravada.

Pues bien, cuando se hubiera poseído un bien durante muchos años, espoleados por elevadas tasas de inflación, se podría, operando en términos reales y no monetarios (indexando las magnitudes), estar gravando una ganancia patrimonial que arrojara una cuota tributaria superior a la base imponible, lo cual vulneraría el principio de no confiscación.

Ejemplo práctico.

 

Supongamos que el contribuyente no pueda beneficiarse de la operatividad de los coeficientes de abatimiento porque ya realizó con anterioridad (también en 2015) una venta de un bien superior a 400.000 euros. Imagine una compra de un inmueble por 6.000 euros en 1970. Según el INE, 1 euros de 1970 equivaldría a 21,07 euros en 2015. Si se vendiera el inmueble en 2015 por 130.000 euros, la ganancia patrimonial (GP), prescindiendo de cantidades accesorias, sería la siguiente:

GP = 130.000 − 6.000 = 124.000. Para simplificar los cálculos, supongamos que el tipo de gravamen aplicable fuera del 20%. CT = 0,2 × 124.000 = 24.800 euros.Calculemos la ganancia real, tras actualizar el valor de adquisición en su justa medida, teniendo en cuenta que 1 euros de 1970 equivale a 21,07 euros en 2015: 6.000 × 21,07 = 126.420.

GP real = 130.000 − 126.420 = 3.580 euros. Es decir, la riqueza real, la base imponible real, sería de 3.580 euros y generaría una cuota tributaria de 24.800 euros, lo que significa que el tipo de gravamen aplicable sería del 692,73%, que es claramente confiscatorio.

Es cierto que se trata de un ejemplo extremo, pero que ilustra una profunda realidad: el gravamen de las ganancias patrimoniales generadas por bienes cuya posesión se ha mantenido durante muchos años (que incluyan las décadas de fuerte inflación) y cuyo valor de transmisión no haya experimentado un notable incremento, podría en términos reales lesionar el referido principio constitucional.

Este principio mucho tiene que ver con la certeza del derecho, con el saber jurídicamente a qué atenerse, de modo tal que resulte razonablemente accesible conocer qué norma está vigente y cuándo resulta aplicable.

En estos hay habría que entender que no se ha producido un incremento de valor y podría pedirse la devolución de la plusvalía pagada.

Artículo escrito por D. Antonio Martínez Mosquera, Abogado Especialista en Derecho Tributario.

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